« Un dispositif coûteux aux objectifs à clarifier ».
C’est le titre du rapport de la Cour des comptes publié le 7 novembre, qui évalue l’épargne retraite 4 ans après les évolutions apportées par la loi PACTE.
Alors que Bruno Le Maire publiait régulièrement des communiqués vantant le succès grandissant et le dynamisme du PER ( plan d’épargne retraite ) depuis sa refonte par la loi de 2019, la Cour des comptes joue les trouble-fête avec une évaluation très négative du dispositif.
La haute instance pointe les faiblesses de l’épargne retraite en posant les questions qui fâchent : quel est son coût pour les finances publiques ? À qui profite vraiment l’avantage fiscal du PER ? Le dispositif permet-il un financement de l’investissement productif comme le prévoyait la loi PACTE ?
👉🏻 Dans cet article, je vous résume les principaux constats et conclusions du rapport.
Public : tous les actifs
Date de l’article : 12/11/2024
📌 Au sommaire
Le poids modeste de l’épargne retraite dans le système français
☝🏻 L’épargne retraite ( ou retraite supplémentaire ) permet de constituer pendant la vie active une épargne bloquée jusqu’à la retraite pour compléter les régimes obligatoires.
👉🏻 La Cour des comptes rappelle quelques ordres de grandeur sur le 3e étage de la retraite en France. Il représente en 2022 et 2023 :
- 18,5 milliards d’euros de cotisations annuelles en 2022 ;
- 292,7 milliards d’euros d’encours fin 2023 ;
- Plus de 16 millions de contrats ;
- 4,6 % de l’épargne financière totale en 2022.
En dépit de ces chiffres qui ne semblent pas ridicules, la haute instance juge modeste le poids de l’épargne retraite dans le système de retraite français malgré l’impulsion donnée au dispositif par la loi PACTE, qui a harmonisé les différents produits existants et grandement facilité leur lisibilité.
Là où certains verraient le verre à moitié plein, la Cour des comptes met plutôt en avant le verre à moitié vide : l’épargne retraite « ne représente que » 5,1 % des cotisations retraite versées et 2,3 % des pensions payées.
13 % des actifs occupés ont un PER d’entreprise, 10 % ont un produit individuel et « à peine » plus d’un détenteur sur deux a cotisé en 2022.
Un système « bien loin d’être généralisé » selon la Cour.
La place modeste de la retraite par capitalisation n’est-elle pas un constat logique dans un système de retraite français fonctionnant depuis toujours par répartition ? Le but de la loi PACTE était justement de renforcer le poids de l’épargne retraite, mais cela n’aurait pas pu se faire en 4 ans…
Le PER, un « outil financier » au coût important pour les finances publiques
La Cour s’interroge sur les objectifs de la loi PACTE, ainsi que sur les coûts de l’épargne retraite dans les finances publiques.
Selon elle, la généralisation de la sortie en capital plutôt qu’en rente rapproche l’épargne retraite de l’assurance vie et, dans l’esprit de la loi PACTE, il s’agit donc davantage d’un outil d’épargne de long terme, qu’un complément aux retraites obligatoires.
La Cour estime de plus que le PER présente un coût financier important pour l’État alors même que les déductions d’impôts attachés à l’épargne retraite ( fiscalité à l’entrée ) ne sont plus considérées comme des dépenses depuis 2011 du fait de la taxation en place au moment du déblocage de l’épargne ( fiscalité à la sortie ).
« La présente évaluation estime pourtant le coût annuel de ce régime fiscal à un minimum de 1,8 Md€ chaque année », écrit le rapport.
Le PER, un outil d’optimisation fiscal réservé aux plus aisés
La Cour des comptes s’intéresse ensuite à la répartition de l’épargne retraite dans la population.
Malgré des données qu’elle juge « soit éparses, soit absentes », elle constate que l’épargne retraite est très concentrée auprès de 3 profils d’épargnants :
🔵 catégories socioprofessionnelles aisées
🔵 épargnants âgés
🔵 contribuables aux taux d’imposition élevés
D’après la Cour, le PER ressemble davantage à un outil d’optimisation fiscale à destination des plus aisés, qu’à un dispositif de préparation de la retraite. Son accès est, en outre, croissant avec la taille de l’entreprise de l’épargnant.
La haute instance pointe du doigt le régime fiscal avantageux de l’épargne retraite, qui permet notamment de reporter son plafond de déduction fiscale non utilisé sur les 3 années suivantes, mais également de bénéficier du plafond de déduction non exploité par le conjoint.
Selon elle « un resserrement de ce régime serait souhaitable, de manière à éviter certains excès qui détournent les dispositifs de leur fonction de préparation de la retraite.
La Cour critique également des frais de gestion élevés pour les épargnants individuels, captant au final tout l’avantage fiscal retiré du dispositif.
L’impact limité de l’épargne retraite sur l’investissement productif
Pour la Cour des comptes, il est difficile de mesurer réellement sur quel type de placements est investie l’épargne retraite, car cette dernière est mêlée à l’épargne salariale et à l’assurance vie.
De plus « l’effet spécifique de l’épargne retraite sur le financement de l’économie reste faible, car elle ne se différencie pas clairement, sur les placements de long terme, de l’assurance vie. »
L’objectif de la loi PACTE de faire de l’épargne retraite un investissement dans l’économie productive n’est pas atteint : la majorité des placements montre une prédominance des fonds euros à faible risque, ou de produits de taux.
« Les investissements en actions les plus marqués sont le fait du PER individuel ( avec une part en actions de l’ordre de 30 % ) et du PER d’entreprise obligatoire ainsi que du contrat de retraite obligatoire destiné aux cadres et dirigeants ( art. 39 du code général des impôts ). »
Même si le PER montre toutefois une légère augmentation des placements en actions, l’impact sur le financement des PME reste limité. La Cour recommande d’orienter davantage l’épargne retraite vers des investissements plus risqués et productifs.
Les préconisations de la Cour des comptes pour améliorer l’épargne retraite
👉🏻 Pour résumer, la Cour des comptes formule quatre recommandations principales :
1. Clarifier les objectifs de cette épargne longue en lien avec l’évolution du système par répartition.
2. Améliorer le suivi des dispositifs :
– Analyser leur coût réel ;
– Harmoniser les données entre les différentes sources ( fiscales, statistiques, gestionnaires ).
3. Resserrer les avantages fiscaux :
– Revoir les possibilités de report des plafonds ;
– Réviser les montants des plafonds annuels de déduction.
4. Favoriser l’orientation des fonds vers le financement des PME-ETI, dans la lignée de la loi Industrie verte d’octobre 2023.
En conclusion, et d’après la Cour des comptes, si la loi Pacte a dynamisé l’épargne retraite, le dispositif reste principalement un outil d’optimisation fiscale pour les catégories aisées plutôt qu’un véritable complément de retraite généralisé. Son impact sur le financement de l’économie productive reste limité, ce qui, combiné à son coût significatif pour les finances publiques, justifie selon la Cour une révision du système.
Source : rapport de la Cour des comptes du 7 novembre 2024 sur l’épargne retraite
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