Abrogation de la réforme des retraites : quelques mots qui peuvent faire rêver nombre d’entre vous…
Il faut dire qu’on en parle énormément ces dernières semaines dans les médias.
Intriguée par certains politiques qui promettent notamment d’abroger la réforme des retraites « en une heure » s’ils arrivaient aux commandes du gouvernement, j’ai voulu analyser la faisabilité pratique de cette promesse phare des partis de la gauche de revenir sur la loi adoptée l’année dernière. Je me suis plus particulièrement penchée sur le retour de l’âge de la retraite à 60 ou 62 ans, puisque c’est précisément de cela dont tout le monde parle, bien que de multiples autres sujets seraient impactés par une abrogation de la réforme.
👉🏻 Un retour en arrière est-il possible ? Comment et dans quel délai ?
Faisons un peu de politique fiction, même si la réalité pourrait ne plus être très loin !
Date de l’article : 22/07/2024
Public : tous les actifs
📌 Au sommaire
Les deux méthodes pour abroger la réforme des retraites
Mon analyse est claire : oui, la réforme des retraites pourrait être abrogée, ou modifiée.
Il existe deux moyens pour le faire.
🔵 la méthode rapide et plutôt peu orthodoxe de l’annulation des décrets d’application de la loi. Elle a peu de chances d’aboutir, comme je vais vous l’expliquer, mais elle a l’avantage de l’efficacité, du moins en apparence.
Efficace, car une telle mesure pourrait être prise en très peu de temps, et ferait certainement son petit effet… Cependant, il est très probable que la décision à l’origine de ce coup d’éclat soit jugée illégale. Et même si elle ne l’était pas, permettre à tous les travailleurs âgés de 62 ans de partir en retraite dans les semaines ou mois à venir serait très compliqué à mettre en œuvre en pratique, comme nous le verrons.
🔵la méthode plus viable, mais plus longue à mettre en œuvre, du vote d’une mesure législative.
Plusieurs options sont envisageables :
- le vote d’une loi qui abrogerait purement et simplement la réforme d’avril 2023, et ressusciterait la retraite à 62 ans ;
- le vote d’une loi qui n’abrogerait que certains articles de la loi de 2023, comme l’article 10, qui acte du recul de l’âge de la retraite à 64 ans et augmente le nombre de trimestres pour obtenir une retraite à taux plein ;
- le vote d’une loi nouvelle sur la retraite, instaurant par exemple la retraite à 60 ans ou à un autre âge.
Selon moi, c’est cette dernière option qui doit être privilégiée à tout prix et je me surprends à rêver d’une sorte de pacte transpartisan sur l’âge de la retraite…
Je vais donc revenir sur chacune de ces deux méthodes, sur leur degré de faisabilité et leur probabilité d’aboutir à une révision des règles de la retraite.
Pour finir, je vous dirai un mot d’un sujet dont personne ne semble se soucier : le chaos administratif que provoquerait tout nouveau changement de législation…
À qui s’appliquerait un retour en arrière ?
Les textes, lois et décrets, ne sont en général applicables que pour l’avenir en matière de retraite. Il ne pourrait en être autrement : la rétroactivité serait impossible à mettre en œuvre sur le plan administratif, car on ne peut pas verser une pension de retraite à quelqu’un qui ne l’a pas demandé ni à une date différente de celle choisie par le travailleur. Il est également très compliqué de créer des droits nouveaux pour les personnes déjà parties. On a vu à quel point la revalorisation de la pension minimum pour les travailleurs déjà en retraite, mise en place par la réforme d’avril 2023, a posé problème sur le plan opérationnel : à ce jour, les remises à niveau des pensions ne sont toujours pas achevées !
La plupart du temps, les nouveautés s’appliquent à toutes les pensions qui démarrent à compter d’une date X, celle de l’entrée en vigueur de la loi ou du décret, et concernent une génération bien spécifique.
Ainsi, la loi d’avril 2023 s’est appliquée, à quelques exceptions près, aux pensions prises à compter du 1er septembre 2023, date de son entrée en vigueur, et aux personnes nées à compter du 1er septembre 1961.
Le retour à l’âge de 62 ans par décret : rapide, mais risqué !
L’abrogation des décrets d’application de la réforme des retraites, techniquement possible
Oui, un nouveau gouvernement pourrait abroger par décret la réforme des retraites assez rapidement, dans l’objectif de permettre à toutes les personnes âgées de 62 ans de partir dans l’année…
Bon, dire les choses ainsi, c’est quand même faire un gros raccourci, que ne se privent pas d’emprunter certains politiques, comme Manon Aubry, la députée européenne LFI, qui annonce l’abrogation de la réforme des retraites en une heure !
En réalité, un décret ne peut fort heureusement pas abroger une loi, sinon le gouvernement pourrait annuler tout ce qui est voté au Parlement, et il n’y aurait plus de séparation des pouvoirs… Il ne s’agit donc pas d’abroger la loi de réforme en elle-même, mais plutôt de s’attaquer à ses décrets d’application.
Le hic, c’est que l’abrogation d’un décret d’application n’entraîne pas nécessairement la non-application de la loi : si cette dernière est suffisamment précise, elle peut tout à fait continuer de s’appliquer en l’absence d’un décret d’application…
C’est plus ou moins le cas pour la loi de réforme d’avril 2023. Il s’agit d’une loi de financement ( rectificative ) de la Sécurité sociale, qui ne peut donc être imprécise : ce type de loi doit comporter tout un tas de documents et tableaux annexes avec des prévisions chiffrées. Elle comporte malgré tout quelques « failles » qui permettraient d’ouvrir la porte à une modification par décret.
C’est cette piste que semble privilégier le député LFI Éric Coquerel, qui évoquait sur la chaîne Franceinfo, un « décret d’annulation pour les gens qui sont nés avant 1968 » de manière à « arrêter les dégâts tout de suite ».
Pourquoi vise-t-il les travailleurs nés avant 1968 ?
👉🏻 Pour le savoir, il faut s’intéresser à la mesure phare de la réforme des retraites : le recul de l’âge de départ à 64 ans, prévu par l’article 10 de la loi.
Que dit exactement ce texte ?
Voici sa transposition exacte, que l’on trouve à l’article L. 161-17-2 du code de la Sécurité sociale ( css ) :
1er alinéa :
« L’âge d’ouverture du droit à une pension de retraite [ …. ] est fixé à ( L. no 2023-270 du 14 avr. 2023, art. 10-I ) “ soixante-quatre ans ” pour les assurés nés à compter du 1er janvier ( L. no 2023-270 du 14 avr. 2023, art. 10-I ) “ 1968 ” ».
2e alinéa :
( L. no 2011-1906 du 21 déc. 2011, art. 88-I ) « Cet âge est fixé par décret dans la limite de l’âge mentionné au premier alinéa ( c’est-à-dire 64 ans ) pour les assurés nés avant le 1er janvier ( L. no 2023-270 du 14 avr. 2023, art. 10-I ) “ 1968 ” et, pour ceux nés entre le ( L. no 2023-270 du 14 avr. 2023, art. 10-I ) “ 1er septembre 1961 ” et le 31 décembre ( L. no 2023-270 du 14 avr. 2023, art. 10-I ) “ 1967, de manière croissante, à raison de trois mois par génération. ” ».
👉🏻 Le texte peut être découpé en 2 parties :
- partie 1 : la retraite à 64 ans pour les travailleurs nés à compter de 1968
- partie 2 : le recul progressif de l’âge de la retraite, à raison de 3 mois par an, pour les personnes nées de septembre 1961 à décembre 1967.
L’article 10 de la loi est suffisamment clair concernant les personnes nées à compter de 1968 : elles partent à l’âge de 64 ans. Aucune modification par décret n’est donc possible.
En revanche, une porte de sortie semble entrouverte pour les générations précédentes, pour lesquelles l’âge « est fixé par décret ». Est-ce la méthode préconisée par le député Eric Coquerel, lorsqu’il explique que la situation des « gens nés avant 1968 » serait réglée dans l’urgence, puis par la suite pour les autres ( en effet, la génération 1968 n’atteindra l’âge de 60 ans qu’en 2028 ) ?
Le 2e alinéa pose cependant un cadre assez strict : l’âge doit évoluer de 3 mois par générations pour les personnes nées entre le 1er septembre 1961 et le 31 décembre 1967, dans la limite de l’âge de 64 ans.
C’est ce qui a été prévu à la lettre par le décret d’application du 3 juin 2023, qui a remis tout cela au propre, ce qui nous donne le calendrier applicable depuis le 1er septembre 2023.
Que se passerait-il si le décret d’application du 3 juin 2023 était abrogé ?
À mon sens, on ne pourrait pas revenir à l’ancien décret applicable, datant de décembre 2011, et fixant l’âge de départ en retraite à 62 ans pour les travailleurs nés à compter de 1955, car ce décret ne serait pas conforme au texte de la loi d’avril 2023.
Il faudrait prendre un nouveau décret qui respecterait les termes de la loi, à savoir, fixer un âge évoluant de 3 mois par génération pour les personnes nées de septembre 1961 à décembre 1967, dans la limite de l’âge de 64 ans.
J’ai essayé d’imaginer le type de calendrier de l’âge de retraite qui pourrait être mis en place par les partisans de l’abrogation par décret, avec une contrainte supplémentaire s’imposant à eux : respecter la promesse de permettre à tous les travailleurs âgés aujourd’hui de 62 ans ( soit la génération 1962 ), de partir immédiatement…
Si l’âge de départ en retraite était modifié selon ce type de calendrier provisoire, selon les cas, les générations 1962 et 1963 pourraient partir quasiment immédiatement en retraite !
Toutes les cases seraient donc cochées : respect des dispositions de la loi et départ en retraite immédiat des travailleurs âgés de 62 ans…
Une abrogation laissée à l’appréciation du juge ?
Imaginons qu’un nouveau gouvernement de gauche arrive aux commandes du pays, ne soit pas renversé par une motion de censure, et décrète dans l’urgence un nouveau calendrier d’application de l’âge de la retraite pour les travailleurs nés avant 1968 ( je vous disais qu’on allait faire de la politique fiction ! ).
Les choses ne seraient pas aussi simples… Car au-delà des termes stricts de la loi, il y a surtout l’esprit de la loi, que le décret d’application doit respecter.
Rappelons que les intentions du législateur sont toujours assez clairement détaillées dans l’exposé des motifs d’une loi. Voici un extrait de celui de la loi de réforme des retraites : « Il s’agit au travers de ces mesures d’améliorer l’équilibre financier du régime de retraite [ et ] de renforcer progressivement l’activité des seniors. Les économies réalisées grâce au relèvement de l’âge d’ouverture des droits financeront le système de retraite et les mesures de justice sociale qui accompagnent cette réforme. »
Ainsi, tout décret qui acterait d’un avancement de l’âge de la retraite alors que la loi préconise un recul aurait de fortes chances d’être déclaré illégal par le Conseil d’État, le juge administratif suprême, car non conforme aux intentions du législateur.
Autre risque à mon sens : la rupture d’égalité créée entre la génération 1968, dont l’âge demeurerait fixé à 64 ans dans l’immédiat, et les autres générations, qui bénéficieraient d’un âge de retraite beaucoup plus favorable…
👉🏻 Pour résumer : oui, la remise en cause des dispositions de la réforme des retraites est techniquement possible lorsqu’elles renvoient à un décret pour les fixer, car ce décret peut être abrogé ou modifié par un autre décret.
Mais cependant, ce décret doit rester conforme à l’esprit de la loi… Il appartiendra donc au juge administratif de décider, et si ce scénario se réalise, une importante pression reposera donc sur ses épaules !
Cela m’amène à conclure que les politiques qui annoncent l’abrogation de la réforme de la retraite par le gouvernement ne recherchent que l’effet d’annonce… Ils savent très bien que les mesures prises auraient toutes les chances d’être retoquées, mais au final, que risquent-ils ? Pas grand-chose… Ils nous diraient qu’ils ont tenté, et mettraient probablement leur échec sur le dos du Conseil d’État, tout comme la responsabilité du Conseil constitutionnel a été mise en cause lors de la validation de la réforme des retraites d’avril 2023.
Et le sujet du nombre de trimestres ?
On parle beaucoup d’âge de la retraite : 64 ans, 62 ans, 60 ans… Il s’agit en réalité de l’âge minimum auquel un travailleur peut demander à toucher sa retraite.
Il ne faut pas éluder cependant la question de la durée d’assurance, qui s’allonge régulièrement, incitant les travailleurs qui n’ont pas une carrière complète à partir de plus en plus tardivement, pour obtenir une retraite à taux plein.
Tout comme l’âge de 64 ans, la durée d’assurance par génération, que la réforme d’avril 2023 a augmentée d’un à trois trimestres, est expressément prévue par la loi, toujours à l’article 10.
Pas question donc pour un futur gouvernement d’abroger ou modifier le nombre de trimestres demandé pour obtenir une retraite à taux plein en utilisant son pouvoir réglementaire. Seule la loi peut défaire ce que prévoit expressément la loi…
L’abrogation de la réforme des retraites par le vote d’une nouvelle loi
Pourquoi est-ce politiquement possible ?
Le vote d’une nouvelle loi de réforme des retraites, ou d’une loi qui l’abrogerait ou la modifierait, a en revanche toutes les chances d’aboutir.
Ici, la procédure serait parfaitement conforme, mais surtout, les dernières élections législatives ont modifié de manière significative les équilibres en présence : désormais, les députés hostiles à la retraite à 64 ans semblent en nombre suffisant pour réaliser l’abrogation de la réforme des retraites contrairement à la législature précédente.
Les forces de gauche, qui se prononceraient à coup sûr en faveur de la remise en cause de la loi de réforme d’avril 2023, comptent en effet 193 députés au total.
Le Rassemblement National, lui, voterait-il un tel texte, s’il était à l’initiative de la gauche ? Là est toute la question ! La ligne du parti semble en priorité de ne pas trahir ses électeurs : or le RN s’est plus ou moins engagé dans son programme au retour à la retraite à 62 ans… Validerait-il cependant la retraite à 60 ?
Sans compter les députés de droite ralliés au RN ( les « LR-RN » ), défavorables à l’abaissement de l’âge de la retraite, le parti d’extrême droite compte 126 sièges. Si l’ensemble de ces députés votait en faveur de l’annulation de la loi d’avril 2023, nous aurions donc dans l’hémicycle pas moins de 319 députés sur 577 favorables à une abrogation de la réforme des retraites, soit une majorité plus qu’absolue pour permettre le vote d’un tel texte…
👉🏻 Le retour en arrière semble donc tout à fait envisageable, encore que pas gagné non plus… Tout dépendrait de la position des forces politiques en présence, et surtout, du vote de l’extrême droite.
En tout état de cause, le vote d’une loi, qu’elle soit d’initiative parlementaire ou gouvernementale, serait un processus bien plus long que la prise d’un décret. Nous serions certainement partis pour des mois de discussions…
La nécessité d’un « pacte » commun sur l’âge de la retraite
À mon sens, il est temps que nos politiques se mettent d’accord sur un projet commun en matière de retraite. Ils ont peut-être là une belle opportunité à saisir.
Les incessants changements de législation qui ont pu s’opérer depuis le début des années 1980 montrent qu’il est à présent nécessaire de s’accorder durablement sur des règles communes… Mitterrand avait abaissé la retraite de 65 à 60 ans…. Elle est revenue récemment à 64. Et demain, on pourrait revenir à la retraite à 60 ans ? Et quid dans 2 ans, si une force du centre ou de droite revient au pouvoir et prévoit de nouveau un relèvement de l’âge ?
L’âge de la retraite ne doit plus être instrumentalisé pour servir les intérêts électoralistes des uns, ou permettre aux autres de dégager des économies budgétaires en urgence : on ne peut pas sans cesse opérer des revirements qui créent des situations d’opportunité ou de « malchance » selon sa date de naissance et selon les forces politiques aux commandes. Le sujet est trop important pour être remanié sans cesse !
L’âge de la retraite doit être inscrit dans le marbre et faire l’objet d’un véritable consensus transpartisan, sur lequel on ne doit pas pouvoir revenir au gré des humeurs. Pourquoi ne pas se mettre d’accord sur l’âge de 62 ou 63 ans ? Pourquoi pas l’inscrire dans la Constitution pour le protéger des réformes incessantes ? D’autant plus qu’en définitive, on élude à mon sens le vrai débat : c’est plus le nombre de trimestres demandé pour partir à taux plein qui décide les travailleurs à partir en retraite. La très grande majorité d’entre eux prend sa retraite une fois la date du taux plein atteinte.
L’âge de la retraite n’est qu’un âge minimum, et on doit à mon sens laisser aux travailleurs le libre choix de partir plus tôt s’ils le souhaitent, quitte à toucher moins, et ne plus réserver les départs anticipés à ceux qui ont commencé jeunes, par le biais de la carrière longue.
C’est donc définitivement la durée d’assurance demandée pour le taux plein qui peut servir de variable d’ajustement, et être revue à la hausse ou à la baisse, en fonction de la conjoncture, de la démographie, du taux d’emploi, et de tout ce qui participe à l’équilibre financier du système de retraite.
Et pour finir, soyons conscients que ces modifications incessantes de législation ne sont pas sans conséquences du côté des caisses de retraite…
De grosses difficultés opérationnelles dans tous les cas
Imaginons que demain, la réforme de la retraite soit abrogée et que tous les travailleurs âgés de 62 ans puissent partir… Pensez-vous que les pensions de retraite seraient versées du jour au lendemain, d’un coup de baguette magique ?
La réponse est non !! Parce que derrière toutes ces annonces, il y a des caisses de retraite, des systèmes d’information et des outils de calcul complexes à mettre à jour, des agents, informaticiens, conseillers, formateurs, etc. Tout ce petit monde se relève à peine de la dernière réforme, adoptée il y a déjà plus d’un an. Les circulaires juridiques censées détailler et clarifier les mesures mises en place par la loi d’avril 2023 n’ont même pas encore toutes été publiées, et on envisage déjà un changement des règles !
Il est évident que les caisses de retraite ne seraient pas prêtes et ne pourraient absolument pas faire face opérationnellement ni à l’afflux des demandes ni aux nouveautés à implémenter dans les outils de calcul des pensions, pour ne citer qu’eux.
Cela serait semer le chaos dans une administration déjà bien mal au point…
Selon le directeur de la CNAV, interrogé sur le sujet l’année dernière, il faudrait 18 mois pour rendre possible un retour en arrière, et le déploiement de moyens humains considérables.
Mais serait-ce seulement un retour en arrière ? Si une nouvelle loi est votée, va-t-on se contenter d’annuler les règles de la loi de 2023 ? Baisser la retraite minimum, qui vient d’être augmentée ? Annuler le nouveau cumul emploi-retraite qui crée désormais droit à une nouvelle pension ? Supprimer la carrière longue pour ceux qui ont commencé à travailler avant 21 ans ? Supprimer la nouvelle surcote parentale ? Rien n’est moins sûr…
Il est fort à parier que les nombreuses mesures de faveur de la loi de 2023 seront maintenues, reprises, voire réadaptées, ce qui rendrait encore plus complexe l’intégration des nouvelles règles.
Si toutes ces prévisions devaient se réaliser, je souhaite bien du courage à tous les travailleurs qui souhaiteront préparer leur retraite ou déposer leur demande dans les prochains mois !
Cette analyse est terminée ! J’espère qu’elle vous a permis d’y voir un peu plus clair sur la possibilité d’une prochaine abrogation de la réforme des retraites, qui comme vous le voyez, est loin d’être du domaine de la fiction. Un sujet dont je ne manquerai pas de vous reparler dans les semaines à venir !
Autres contenus en lien avec cet article :
🔗 Rapport du COR 2024 : Notre système de retraite est-il en péril ?